تشكل مذكرة المجلس حول حرية الجمعيات بالمغرب، المعتمدة في الدور السادسة للمجلس المنعقدة بتاريخ 28 فبراير 2014 مساهمة في النقاش العمومية حول إعمال الضمانات المنصوص عليها في الفصل 29 من الدستور.
تعتبر هذه المذكرة ثمرة عمل بحث وثائقي و تحليل جزء معتبر من الأدبيات المنشورة بشأن الحياة الجمعوية في المغرب و كذا نتاج مسار من التشاور مع قادة دينامية الرباط و مسؤولي القطاعات الوزارية المكلفة بالداخلية، بالعدل و الحريات، و المالية و الأمانة العامة للحكومة و كذا مع أعضاء اللجنة المكلفة بالحوار الوطني حول المجتمع المدني و أدواره الدستورية.
و قد عبأ المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا أعمال اللجنة المعنية بحقوق الإنسان، مجلس حقوق الإنسان للأمم المتحدة، لمقرر الخاص المعني بالحق في التجمع السلمي وحرية تكوين الجمعيات و لجنة البندقية التابعة لمجلس أوربا، و كذا الاجتهاد القضائي الوطني من أجل إنتاج توصيات تستهدف جعل الإطار القانوني المنظم للجمعيات في مستوى المتطلبات الدستورية و الالتزامات الدولية للمغرب.
و لقد قام المجلس بتحليل مجموعة من الإكراهات ذات الطابع القانوني، المالي، الجبائي و التنظيمي التي يواجهها النسيج الجمعوي الوطني.
انطلاقا من هذه العناصر تقدم المجلس الوطني لحقوق الإنسان بعدد من التوصيات التي تهم الإطار القانوني، المالي و الجبائي للجمعيات، تقوية قدرات النسيج الجمعوي الوطني، التدابير الخاصة الموجهة إلى بعض فئات الجمعيات و كذا توصيات تهم الشراكة بين الدولة و الجمعيات.
الإطار القانوني
توصيات تتعلق بالإطار القانوني
الخاص بتنظيم حق تأسيس الجمعيات
يوصي المجلس المشرع بمراجعة الظهير الشريف رقم 1.58.376 المؤرخ في 3 جمادى الأولى 1378 (15 نوفمبر 1958) الذي يضبط بموجبه حق تأسيس الجمعيات في المنحى الليبرالي لعام 1958، وذلك
باستبدال العقوبات السالبة للحرية المنصوص عليها في الظهير الشريف رقم 1.58.376 بتاريخ 15 نوفمبر 1958 الذي يضبط بموجبه حق تأسيس الجمعيات، كما وقع تغييره وتتميمه، بغرامات.
بتمكين الأطفال ما بين 15 و 18 سنة من الحق في تأسيس جمعياتهم من أجل ضمان تفعيل حق الأطفال في المشاركة.
بمنح الجمعيات الأجنبية وضعا قانونيا مطابقا لذلك الذي ينظم الجمعيات الوطنية في إطار تفعيل المساواة في الحقوق طبقا للدستور و وفقا للسياسة الجديدة للهجرة التي نهجتها المملكة
التنصيص في المادة 5 على إمكانية إيداع التصريح بتأسيس الجمعيات أو تجديد أجهزتها المسيرة ، إلكترونيا، وذلك في إطار إضفاء الطابع اللامادي على الإجراءات المتعلقة بمختلف أعمال الحياة الجمعوية.
بإعفاء التصريحات بتأسيس الجمعيات والتغيير من واجبات التنبر المنصوص عليها في المادة 5 من الظهير الشريف
و يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا :
باعتماد وضع قانوني خاص بالمؤسسات وتوضيح خصائصها وكيفية الحصول على هذا الوضع وتمويلها وإدارتها
إحداث إطار قانوني نظامي للعمل التطوعي ضمن الجمعيات. ويحدد هذا الإطار حقوق والتزامات المتطوعين والكيفيات التي تتطور وفقا لها هذه الفئة من الفاعلين داخل الجمعيات ومساهمة الدولة في تغطية المخاطر التي يتعرض لها المتطوعون وكيفيات تسديد النفقات التي يتحملونها في نطاق أنشطتهم؛
تعديل المادة 7 من قانون المسطرة الجنائية و ذلك لتمكين جميع الجمعيات المؤسسة بصفة قانونية، و ليس فقط الجمعيات المعلن أنها ذات منفعة عامة، من أن تنتصب في حدود مجال اهتمامها المنصوص عليه في قانونها الأساسي طرفا مدنيا في كل دعوى مدنية للتعويض عن الضرر الناتج عن جناية أو جنحة أو مخالفة.
تعديل المادة 4 من الزهير الشريف رقم 1.02.212 صادر في 22 من جمادى الآخرة 1423 (31 أغسطس 2002) يقضي بإحداث الهيئة العليا للاتصال السمعي البصري كما تم تغييره و تتميمه من أجل توسيع حق تقديم الشكايات المتعلقة بخرق أجهزة الاتصال السمعي-البصري للقوانين أو للأنظمة المطبقة على قطاع الاتصال السمعي-البصري لجميع الجمعيات المؤسسة بصفة قانونية و ليس فقط الجمعيات المعترف لها بصفة المنفعة العامة.
توصيات تتعلق بالنصوص الخاصة المنظمة لبعض فئات الجمعيات
يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان المشرع ب:
بتعديل المادة 23 من القانون رقم 30.09 المتعلق بالتربية البدنية والرياضة من أجل منح اللجنة الأولمبية الوطنية سلطة التحقق من مطابقة النظام الأساسي للجامعات الرياضية لأحكام القانون رقم 30.09، وللنظام الأساسي للاتحادات الدولية وللميثاق الأولمبي. وفي نفس الإطار يقترح أن تكون قرارات اللجنة الأولمبية الوطنية في هذا المجال قابلة للطعن فيها أمام المحكمة الإدارية بالرباط.
بتعديل المادة 31 من القانون رقم 30.09 أعلاه لمنح المحكمة الابتدائية بالرباط اختصاص البت في طلبات التصريح بحل أجهزة إدارات الجامعات الرياضية في حال عدم امتثال تلك الجامعات لأنظمتها الأساسية أو للنصوص التشريعية أو التنظيمية المطبقة عليها.
بنسخ الفقرة الأولى من المادة 4 من القانون 02.84 الذي ينظم جمعيات مستخدمي المياه المخصصة لأغراض زراعية و الذي يسمح بإمكانية تأسيس هذه الجمعيات بمبادرة من الإدارة.
بتعديل القانون رقم 01.00 المتعلق بتنظيم التعليم العالي لتمكين جمعيات الطلبة بأن تكون ممثلة عن طريق الانتخاب في مجالس الجامعات و مجالس مؤسسات التعليم العالي.
توصيات تتعلق بصفة المنفعة العامة
مع مراعاة تعزيز الموارد المالية المتاحة للجمعيات ومراجعة الجانب الجبائي وكذا التسهيلات الجمركية الممنوحة لها، من الممكن التفكير في التخلي نهائيا عن الاعتراف بصفة المنفعة العامة للجمعيات، التي لم يعد معمول به باستثناء فرنسا تقريبا. وكتدبير انتقالي، يوصي المجلس باعتماد الوضوح في تحديد المعايير المتعلقة بحصول الجمعيات على صفة المنفعة العامة. وفي هذا الصدد، ثمة نقطتين هامتين وجب مراعاتهما بشأن المرسوم رقم 2.04.969. فيجب من جهة، توضيح نطاق مفهوم ” أن يكون للجمعية هدف له طابع المصلحة العامة ” المنصوص عليه في المادة 1 من المرسوم سالف الذكر، ومن جهة أخرى، تأطير السلطة التقديرية الممنوحة لممثلي السلطة التنفيذية، وفقا لما هو منصوص عليه في المادة 6 من المرسوم المذكور، عبر وضع معايير واضحة يمكن الاستناد إليها في ممارسة تلك السلطة التقديرية.
توصيات أخرى ذات طابع تنظيمي
يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان الحكومة بمسك سجل وطني للجمعيات ونشر بانتظام لائحة الجمعيات التي كانت محل طلب ببطلان تأسيسها من قبل السلطات الإدارية أمام المحاكم المختصة مع تعليل دواعي مثل هذا الطلب.
الإطار المالي و الجبائي
اعتبارا لتعقد النظام المالي والجبائي للجمعيات وفي أفق تنمية موارد النسيج الجمعوي فإن المجلس الوطني لحقوق الإنسان يوصي المشرع:
بالاعتراف ضمن القانون المتعلق بالجمعيات، بحق الجمعيات في تلقي مساعدات على شكل إعفاء من الضريبة على الدخل ومن الضرائب أو الرسوم الأخرى على المساهمات والأموال والممتلكات الواردة من الجهات المانحة أو الهيئات الحكومية والدولية وعلى مداخيل الاستثمار والإيجارات وحقوق المؤلف والأنشطة الاقتصادية والمعاملات العقارية،
بالتطوير في القانون (في شكل الخصوم أو الاعتمادات المخصصة للضريبة على الدخل) لحوافز للهبات الشخصية و المساهمات الفردية لفائدة الجمعيات. وضع إطار قانوني يمكن من تنويع مصادر تمويل الجمعيات و ذلك لاسيما بوضع إطار قانوني محفز على الرعاية (le mécenat) . و لهذا الغرض يقترح اعتماد، مع مراعاة الأحكام القانونية المتعلقة بتنظيم الأوقاف، قانون خاص ينظم مجال الرعاية. ويجب أن تخضع لهذا القانون على وجه الخصوص بعض الأعمال مثل تخصيص أصول بشكل لا رجعة فيه للقيام بعمل من أعمال المصلحة العامة، أو تخصيص ممتلكات بشكل لا رجعة فيه قصد رسملتها، مع استخدام الإيرادات المترتبة عن تلك العملية لدعم عمل من أعمال المصلحة العامة، ودفع أموال بشكل لا رجعة فيه من قبل شركة واحدة أو أكثر للقيام بعمل من أعمال المصلحة العامة، وتخصيص أصول بشكل لا رجعة فيه للقيام بعمل من أعمال المصلحة العامة بواسطة مؤسسة محتضنة، وتخصيص أصول بشكل لا رجعة فيه لإنجاز نشاط واحد أو أكثر في مجال البحث العلمي أو التعليم أو هما معا.
بملاءمة أنظمة الإعفاءات لفائدة الجمعيات بموجب المدونة العامة للضرائب. و يوصي المجلس ضمن نفس المنطق بتعميم نظام الإعفاءات والاقتطاعات والتخفيضات المنصوص عليها حاليا لفائدة الجمعيات المعترف لها بصفة المنفعة العامة لتشمل جميع الجمعيات المؤسسة وفقا للقانون. وسيتسنى بفضل هذا الاقتراح تفعيل إحدى التوصيات الرئيسية للمناظرة الوطنية للضرائب التي تدعو بشكل عام إلى إصلاح ” نظام الضرائب المفروضة على الجمعيات بهدف المساهمة في النهوض بالعمل الجمعوي. (1)
باعتبار تنوع الأعمال الجمعوية عبر إدراج مبدأ الشراكة متعددة السنوات في المشاريع الجمعية المستفيدة من دعم عمومي (خاضع بطبيعة الحال إلى تقييم سنوي) و ذلك من أجل ضمان استدامة العمل الجمعوي و تقوية قدرات الجمعيات في مجال الرؤية و التخطيط الاستراتيجيين.
بالاستلهام من المقاربة التي اقترحها المجلس الأعلى للحسابات في تقريره لعام 2010 في إطار متابعة تنفيذ توصياته (2 )
بهدف إعادة تحديد المعايير المتعلقة بأهلية الجمعيات للولوج إلى التمويل العمومي.
بالتنصيص صراحة في مشروع القانون حول الحق في الحصول على المعلومات (الموضوع لدى مجلس النواب بتاريخ 8 يونيو 2015) على مقتضى يتعلق بالنشر الاستباقي للمعلومات المتعلقة بالبرامج، و طلبات العروض و باقي الفرص الموجهة للجمعيات، من طرف الإدارات العمومية، والمؤسسات المنتخبة، والهيئات المكلفة بمهام المرفق العام؛
بتعديل القانون رقم 004-71 بتاريخ 21 شعبان 1391 (12 أكتوبر 1971) بالتماس الإحسان العمومي و كذا مرسومه التطبيقي رقم 2.04.970 بتاريخ 28 من ذي القعدة 1425 الموافق ل 10 يناير 2005 من أجل التنصيص على نشر الأمانة العامة للحكومة لحصيلة العمليات و المداخيل المنجزة في إطار ممارسة هذه المسطرة.
بأن تدرج ضمن اختصاصات المؤسسة الدستورية المسقبلية المكلفة بالعمل الجمعوي المساهمة في إعداد و تتبع و تقييم البرامج العمومية للدعم المالي الموجهة إلى الجمعيات
يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان والي بنك المغرب بإصدار مذكرة تفسيرية للمادة 6 من المنشور رقم 41/G/2007 بتاريخ 2 غشت 2007 المتعلقة باليقظة الواجبة على مؤسسات الائتمان، لتمكن الجمعيات الحائزة على الوصل المؤقت من فتح حساب بنكي باسم الجمعية و ذلك بدءا من وضع التصريح بالتأسيس.
ج) توصيات تتعلق بدعم قدرات النسيج
الجمعوي الوطني
يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان بتشجيع ودعم التشغيل الجمعوي عبر منح مساعدات خاصة وتسهيلات ضريبية واجتماعية (الإعفاء كليا أو جزئيا من التحملات الاجتماعية، على سبيل المثال) واتخاذ تدابير ملائمة في مجال التكوين الأولي والمستمر. وفي هذا الصدد، يؤيد المجلس الوطني لحقوق الإنسان بشكل تام رأي المجلس الاقتصادي والاجتماعي و البيئي بشأن تشغيل الشباب والذي يوصي فيه بإنشاء، بتعاون مع الجماعات الترابية، عقود تشغيل تروم تحقيق المنفعة العامة والاجتماعية من شأنها أن تمكن الشباب من اكتساب خبرة مهنية ضمن هيئة لا تسعى إلى تحقيق الربح، تضطلع بمهام اجتماعية أو لها طابع المصلحة العامة. ويشير المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا إلى أن أي حل يُلجأ إليه ينبغي أن يضمن للمستخدمين في هذه الأطر، الحقوق الأساسية المنصوص عليها في قانون الشغل ؛
يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان السلطات بوضع معايير شفافة ومنصفة في مجال إلحاق الموظفين لدى الجمعيات ووضعهم رهن الإشارة. و ينبغي من منظور المجلس أن تمكن هذه المعايير من تقوية الموارد البشرية للنسيج الجمعوي الوطني.
من أجل تحقيق الشروط الملائمة لاستدامة و تنمية النسيج الجمعوي الوطني، فإن المجلس الوطني لحقوق الإنسان يوصي مختلف الأطراف المعنية، و خاصة السلطات العمومية، و الجماعات الترابية، و القطاع الخاص و فاعلي التعاون الدولي بتنويع عروض تمويل الجمعيات، و بأن يكيفوا بشكل أفضل عروضهم من تنوع مجالات تدخل الجمعيات، و تبسيط شروط و مساطر الولوج إلى هذه العروض. و يثير المجلس الوطني الانتباه بشكل خاص إلى أن تنويع عرض تمويل الجمعيات هو شرط ضروري لاستقلالية النسيج الجمعوي الوطني. و يعتبر المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا أن تنويع هذا العرض هو ضمانة للروح الليبرالية التي تميز الإطار القانوني الوطني المنظم لحرية الجمعيات.
و يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا ب:
إنشاء بوابة إلكترونية حكومية موحدة تضم جميع برامج التمويل الموجهة للجمعيات
تمكين الجمعيات و باقي المجموعات الفعلية بصفة مجانية و بناء على طلب منهم من استعمال القاعات العمومية ، حسب كيفيات يحددها نص تنظيمي. و بالنسبة لهذا النص التنظيمي، يقترح المجلس تحويل مضمون مذكرة الوزير الأول رقم 28-99 بتاريخ 5 نونبر 1999حول استعمال القاعات العمومية من طرف الجمعيات و الأحزاب و النقابات إلى مرسوم.
د) توصيات تتعلق بالتدابير الخاصة المواجهة لبعض فئات الجمعيات
بغرض تشجيع المبادرات المواطنة المبتكرة و وبغض النظر عن المساواة الشكلية لوضع الجمعيات وتعدد أصناف الجمعيات المنصوص عليها في القانون الساري المفعول أو المقترحة في هذه المذكرة، فإن المجلس الوطني لحقوق الإنسان يدعو السلطات العمومية إلى وضع أنظمة و مساطر “تمييز إيجابي” كمراحل انتقالية للمواكبة لفائدة بعض الجمعيات ، و ذلك باعتبار ، ليس فقط بالنظر إلى الموضوع المنصوص عليه في أنظمتها الأساسية ولكن وأساسا الفئات المعنية بأنشطتها، و يتعلق الأمر:
بالجمعيات العاملة مع الفئات الهشة و الأشخاص في وضعية إعاقة.
بالجمعيات العاملة في الجماعات صعبة الولوج، ضعيفة التجهيز و التي يبلغ معدل الفقر و / أو الهشاشة فيها نسبة معينة. و يوصي المجلس الوطني لحقوق الإنسان من أجل تحقيق الانسجام، باعتماد معايير المندوبية السامية للتخطيط في ما يتعلق بمعدل الفقرـ و كذا المعايير المستعملة في إطار المبادرة الوطنية للتنمية البشرية في استهداف الجماعات و الأحياء المستفيدة من مختلف برامج هذه المبادرة.
و يقترح المجلس الوطني لحقوق الإنسان أيضا أن يتم التحديد عبر برامج مستهدفة على تدابير تحفيزية للجمعيات الحديثة النشأة. و يمكن لهذه التدابير أن تتخذ على سبيل المثل لا الحصر، دعم التشغيل الأول، طلبات عروض مبسطة، مساطر مبسطة للولوج إلى التمويل و برامج لدعم القدرات التدبيرية للجمعيات.
ه) توصيات تتعلق بالشراكة بين الدولة و الجمعيات
اعتبارا لكون الشراكة بين الدولة و الجمعيات لا يمكن اختزالها في مجرد مسألة التمويل بالرغم من طابعها الأساسي، فإن المجلس الوطني لحقوق الإنسان يرى أن تصورا متكاملا للشراكة ينبغي أن يشمل مجالات جد متنوعة كالدعم التقني، اللوجستيكي، دعم القدرات و المشاركة في إعداد و إعمال و تتبع السياسات العمومية الوطنية و / أو الترابية.
و في هذا الإطار يثمن المجلس بشكل إيجابي التطورات الأخيرة في مجال الاستشارة الإلكترونية للعموم من طرف الأمانة العامة للحكومة و وزارة العدل و الحريات. كما يحيي المجلس مختلف مسارات الحوار الوطني حول الموضوعات الكبرى المتعلقة بإعمال الدستور كإصلاح منظومة العدالة، الأدوار الدستورية للمجتمع المدني، حرية الصحافة، الشباب و العمل الجمعوي و السياسة الوطنية في مجال الطفولة. و غير أن المجلس يشير إلى أن التشاور كان أقل حول إشكاليات وطنية مركزية أيضا كمكافحة التمييز، و مكافحة العنف ضد النساء أو الإعاقة. و يعتبر المجلس الوطني لحقوق الإنسان أن الوقت لا زال متاحا لإطلاق نقاشات وطنية كبرى حول هذه القضايا الأساسية.
ز) توصيات متنوعة
في إطار منطق تشجيع التنظيم الذاتي للجمعيات، بوصفه مكونا أساسيا لحرية الجمعيات، فإن المجلس الوطني لحقوق الإنسان يدعو الجمعيات إلى ممارسة الحريات الجمعوية وفقا لنص و روح الدستور و لاسيما الفصل 37 من الدستور و أن يحترموا في عملهم معايير الحكامة الجيدة الجمعوية كما تم التنصيص عليها في الدستور المعترف بها كونيا.
هوامش
(1) أعمال الندوة الوطنية حول الضريبة، 29 و 30 أبريل 2013، الصفحة 101
(2) انظر على سبيل المثال التوصيات الصادرة عن المجلس الأعلى للحسابات والموجهة إلى إقليم خضع للتدقيق:
– وضع مخطط توقعي وبرامج عمل يتم من خلالها تحديد معايير الدعم المالي الموجه إلى الجمعيات تبعا لكل قطاع؛
– تحديد المعايير الموضوعية لانتقاء الجمعيات المراد دعمها ومراقبة كيفية استخدامها للمنح المقدمة إليها؛
– إنشاء آليات لتقييم أثر المنح المقدمة؛
– إبرام اتفاقيات شراكة مع الجمعيات المستفيدة، ينبغي أن تهم برامج واضحة المعالم، ولاسيما المشاريع ذات الأولوية بالنسبة للجماعة الإقليمية، مع مؤشرات لتقييم النتائج التي تم تحقيقها.
المجلس الأعلى للحسابات: التقرير السنوي 2010، المجلد الثاني (ص684 (
